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Beteiligung in der Kommune

Besonders greifbar und konkret wird Politik auf der Ebene, Landkreise, Städte und Gemeinden. Neben den Bürgermeisterwahlen und den Wahlen der Gemeinde- und Stadträte stehen den sächsischen Bürgerinnen und Bürgern auf kommunaler Ebene zahlreiche Mittel und Verfahren zur Verfügung, sich direkt an politischen und verwaltungstechnischen Entscheidungen zu beteiligen.

Repräsentative Demokratie in Gemeinden, Städten und Kreisen

In Sachsen können die Bürger die Bürgermeister, Oberbürgermeister und Landräte jeweils für sieben Jahre direkt wählen. Die (Ober-)Bürgermeister und Landräte sind die politischen Spitzenvertreter der Gemeinde oder des Kreises. Das bedeutet, sie sind die Vorsitzenden der Gemeindevertretung (Gemeinde- bzw. Stadtrat oder Kreistag) und zugleich die Chefs der jeweiligen Verwaltung.

Alle fünf Jahre stehen in Sachsen die Mitglieder der Gemeinde- und Stadträte sowie der Kreistage zur Wahl. Dabei haben die Wähler maximal drei Stimmen, die sie entweder einem Kandidaten geben oder auf mehrere Kandidaten aufteilen können. Für eine gültige Wahl reicht es jedoch auch, nur eine Stimme oder zwei Stimmen zu vergeben.

Vorzeitige Abwahl

In Sachsen kann außerdem der Bürgermeister, der ja von den wahlberechtigten Bürgern einer Stadt oder Gemeinde direkt gewählt wurde, auch vorzeitig wieder abgewählt werden. Gesetzliche Grundlage ist § 51 der Sächsischen Gemeindeordnung. Demnach ist ein Bürgermeister abgewählt, »wenn sich für die Abwahl eine Mehrheit der gültigen Stimmen ergibt, sofern diese Mehrheit mindestens fünfzig vom Hundert der Bürger beträgt«.

Abwahlverfahren

Um ein Abwahlverfahren einzuleiten, bedarf es eines Bürgerbegehrens. Laut Sächsischer Gemeindeordnung muss dieses »von mindestens einem Drittel der Bürger der Gemeinde unterzeichnet sein; in Gemeinden mit mehr als 100.000 Einwohnern kann die Hauptsatzung ein geringeres Quorum, jedoch nicht weniger als ein Fünftel, festsetzen.« Außerdem können die Mitglieder eines Stadt- oder Gemeinderats mit mindestens drei Viertel der Stimmen ein Abwahlverfahren in Gang setzen.

Apropos Mitmach- und Einflussmöglichkeiten: Wer wählen oder abstimmen darf, kann auch selbst kandidieren und dann vielleicht gewählt werden. Und wer mit »den Parteien« nicht so viel anfangen kann, der kann sich gerade auf kommunaler Ebene in den vielen lokalen Wählervereinigungen engagieren. Die stellen auch Kandidaten auf und haben in Sachsen etliche Mandatsträger in den Gemeinderäten oder Kreistagen.

Anzahl an Unterstützungsunterschriften

Jeder Wahlvorschlag muss eine bestimmte Anzahl an Unterstützungsunterschriften erhalten. Wieviel Unterschriften jeweils erforderlich sind, hängt letztlich von der Einwohnerzahl der Gemeinde ab und ist im Sächsischen Kommunalwahlgesetz genau aufgeschlüsselt. Im Kommunalwahlgesetz finden sich auch die übrigen rechtlichen Grundlagen für Wahlen auf kommunaler Ebene.

Wahlvorschlag einer Partei

Bezüglich notwendiger Unterschriften gibt es im Gesetz einige Ausnahmen. So sind keine Unterschriften notwendig, wenn »der Wahlvorschlag einer Partei, die aufgrund eigenen Wahlvorschlags im Sächsischen Landtag vertreten ist oder seit der letzten Wahl im Gemeinderat der Gemeinde vertreten ist oder im Gemeinderat einer an einer Gemeindeeingliederung oder Gemeindevereinigung beteiligten früheren Gemeinde im Wahlgebiet zum Zeitpunkt des Erlöschens der Mandate vertreten war«.

Direkte Demokratie vor Ort – Möglichkeiten in Gemeinden, Städten und Kreisen

Elemente direkter Demokratie in sächsischen Kommunen sind die Einwohnerversammlung, der Einwohnerantrag, das Bürgerbegehren und der Bürgerentscheid. Geregelt sind sie in der Sächsischen Gemeindeordnung und in der Sächsischen Landkreisordnung. Diese beiden Gesetze werden auch als Kommunalverfassungen bezeichnet.

Funktion der Einwohnerversammlung

Gemäß Sächsischer Gemeindeordnung sollen auf Einwohnerversammlungen »allgemein bedeutsame Gemeindeangelegenheiten« erörtert werden. Dazu soll der »Gemeinderat mindestens einmal im Jahr eine Einwohnerversammlung anberaumen«. Die Versammlungen können auf Gemeindeteile beschränkt werden, was insbesondere in größeren Städten sinnvoll ist. Gemeinderäte und Vertreter der Gemeindeverwaltung müssen bei den Versammlungen für Fragen zur Verfügung stehen.

Einberufen der Einwohnerversammlung durch die Einwohner

Außerdem können die Einwohner ihrerseits beantragen, dass eine Einwohnerversammlung einberufen wird. Der Antrag ist schriftlich (nicht jedoch elektronisch) einzureichen. Er muss von mindestens zehn Prozent der Einwohner, die das 16. Lebensjahr vollendet haben, unterzeichnet sein. Allerdings können die Städte und Gemeinden in ihren Hauptsatzungen einen geringeren Prozentsatz als Hürde festsetzen. Dieses so genannte Quorum darf jedoch nicht weniger als fünf Prozent betragen. Die Einwohnerversammlung ist innerhalb von drei Monaten nach Eingang des Antrages durchzuführen.

Einwohnerversammlungen können allerdings nur in den Städten und Gemeinden einberufen oder beantragt werden. In den sächsischen Landkreisen sind sie nicht vorgesehen.

Einwohnerantrag

Mittels eines Einwohnerantrags können die Bürger einer Gemeinde dafür sorgen, dass der Gemeinderat innerhalb von drei Monaten eine Gemeindeangelegenheiten behandeln muss. Dabei gelten die oben genannten Bedingungen und Verfahren, wie zum Beispiel die Unterstützung des Antrags durch die Unterschriften von zehn (oder gegebenenfalls weniger und mindestens fünf) Prozent der Einwohner über 16 Jahren.

Die genauen und vollständigen gesetzlichen Regelungen zur Einwohnerversammlung finden sich in der Sächsischen Gemeindeordnung, § 22; der Einwohnerantrag ist dort in § 23 geregelt.

Einwohnerantrag in den sächsischen Landkreisen

Auch in den sächsischen Landkreisen gibt es die Möglichkeit des Einwohnerantrags. Allerdings müssen hier mindestens zehn Prozent der Einwohner, die das 18. Lebensjahr vollendet haben, einen Einwohnerantrag unterzeichnen, damit dieser zum Tragen kommt. Das heißt, die Landkreise haben nicht die Möglichkeit, das Quorum auf fünf Prozent abzusenken und unterschreiben dürfen auf Landkreisebene nur die volljährigen Einwohner. Gesetzliche Grundlage ist § 20 der Sächsischen Landkreisordnung.

Die Bürger in Sachsen können an Stelle der Gemeindevertretungen (Gemeinde- oder Stadtrat, Kreistag) über eine Gemeinde- oder Kreisangelegenheit abstimmen und diese somit entscheiden.

Bürgerbegehren

Voraussetzung für einen Bürgerentscheid ist jedoch, dass vorab ein Bürgerbegehren Erfolg hatte. Außerdem kann der Stadt- oder Gemeinderat mit Zwei-Drittel-Mehrheit seiner Mitglieder einen Bürgerentscheid beschließen.

Das Bürgerbegehren muss einen mit ja oder nein zu entscheidenden Vorschlag und eine Begründung enthalten. Es muss außerdem einen »Vorschlag zur Deckung der Kosten oder zum Ausgleich der Einnahmeausfälle der verlangten Maßnahme enthalten«.

Über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens entscheidet die jeweilige Gemeindevertretung, also der Gemeinde- oder Stadtrat beziehungsweise der Kreistag. Ist das Bürgerbegehren zulässig, so muss der Bürgerentscheid binnen drei Monaten durchgeführt werden. Außerdem darf eine Gemeindevertretung dann keine Entscheidung treffen, die dem zulässigen Bürgerbegehren widerspricht.

Bürgerentscheid

Der Vorschlag des Bürgerentscheids ist mit der Mehrheit der gültigen Stimmen angenommen. Dabei muss diese Mehrheit jedoch mindestens 25 Prozent der Stimmberechtigten betragen. Der Bürgerentscheid ist einem Rats- oder Kreistagsbeschluss gleichgestellt und kann »innerhalb von drei Jahren nur durch einen neuen Bürgerentscheid abgeändert werden«.

Formalien

Ein Bürgerentscheid kann schriftlich, nicht aber elektronisch, von Bürgern einer Gemeinde oder eines Kreises beantragt werden (Bürgerbegehren). Ein erfolgreiches Bürgerbegehren muss von mindestens zehn Prozent der Bürger einer Kommune unterzeichnet sein. Allerdings können die Städte und Gemeinden in ihren Hauptsatzungen einen geringeren Prozentsatz als Hürde festsetzen. Dieses Quorum darf jedoch nicht weniger als fünf Prozent betragen.

In den Landkreisen hingegen ist das Quorum auf zehn Prozent festgelegt und darf durch die Kreistage nicht abgesenkt werden.

Einschränkungen

Ein Bürgerentscheid unterliegt einigen gesetzlichen Einschränkungen. Mit ihnen soll sichergestellt werden, dass durch einen Bürgerentscheid nicht die Handlungsfähigkeit der Kommune im Ganzen gefährdet ist. So sind etwa Bürgerentscheide über Gebühren und Abgaben unzulässig.
Auch kann ein Bürgerentscheid nicht über Aufgaben durchgeführt werden, zu denen die Gemeinde verpflichtet ist. Allerdings kann die Frage eines Gemeindezusammenschlusses durchaus per Bürgerentscheid entschieden. Dies war in Sachsen bisher recht häufig der Fall.

Gesetzliche Regelung

Die genauen und vollständigen Gesetzestexte zu Bürgerbegehren und Bürgerentscheid finden sich in den Paragrafen 24 und 25 der Sächsischen Gemeindeordnung beziehungsweise für die sächsischen Landkreise in den Paragrafen 21 und 22 der Sächsischen Landkreisordnung.

Formelle Anhörungs- und Beteiligungsverfahren

Formelle Anhörungs- und Beteiligungsverfahren sind gesetzlich vorgeschriebene Bürgerbeteiligungen. Diese Vorschriften gibt es auf kommunaler Ebene beispielsweise für Bauleitplanung, Raumordnungsverfahren und Genehmigungsverfahren.

Gesetzliche Regelung

Beteiligung von Bürgern findet auch in Verwaltungsverfahren wie dem Planfeststellungsverfahren statt. Geregelt ist dies grundsätzlich in einem Bundesgesetz, dem Verwaltungsverfahrensgesetz, das weitestgehend auch in Sachsen angewandt wird. Daneben ist in Fachgesetzen wie Straßen- oder Eisenbahngesetzen des Bundes oder der Länder dargelegt, für welche Projekte Planfeststellungsverfahren notwendig sind.

Was ist ein Planfeststellungsverfahren?

Ein Planfeststellungsverfahren ist das Genehmigungsverfahren für größere Infrastrukturvorhaben wie z.B. der Bau von Straßen, von Eisen- oder Straßenbahnen, von Energieleitungen, Flugplätzen oder Hochwasserschutzbauten. Notwendig ist das Verfahren dann, wenn durch das Vorhaben viele öffentliche und private Interessen berührt werden.

Im Planfeststellungsverfahren und in der Entscheidung, dem Planfeststellungsbeschluss, werden die verschiedensten Belange (zum Beispiel Verkehrssicherheit, Naturschutz) und Interessen von betroffenen Bürgern, Behörden oder Verbänden abgewogen mit den Argumenten und Anliegen, die für das jeweilige Vorhaben sprechen. Dabei sollen die verschiedenen Interessen und Belange so gut wie möglich berücksichtigt und ausgeglichen werden.

Wie verläuft ein Planfeststellungsverfahren?

Die Behörde oder das Unternehmen, das ein Vorhaben umsetzen will (»Vorhabenträger«), stellt einen Antrag auf Durchführung des Planfeststellungsverfahrens. Dem Antrag werden die Planunterlagen beigefügt. Vorhabenträger in Sachsen können zum Beispiel das Landesamt für Straßenbau und Verkehr, die Landestalsperren-Verwaltung, private oder kommunale Betreiber von Bahn- oder Straßenbahnlinien, Betreiber von Flugplätzen oder von Energieanlagen oder -leitungen sein.

Anhörungsphase

Nach Sichtung und Vollständigkeitsprüfung der Planunterlagen führt die Planfeststellungsbehörde (in Sachsen meist die Landesdirektion) eine umfassende Anhörung durch. Das bedeutet, dass die Planunterlagen mit der Aufforderung zur Stellungnahme an sämtliche »Träger öffentlicher Belange« (Fachbehörden, Gemeinden, Energie- oder Wasserversorger, Verkehrsunter-nehmen, Verbände usw.), die in ihrer Zuständigkeit betroffen sein könnten, verschickt werden.

Einsicht der Unterlagen

Gleichzeitig werden die Unterlagen in den betroffenen Gemeinden einen Monat lang zur Einsicht öffentlich ausgelegt. Auf diese Auslegung der Pläne muss »ortsüblich« hingewiesen werden, was in der Regel im Amtsblatt der Gemeinde, in der örtlichen Tageszeitung und im Internet geschieht. Während dieser Anhörung kann jeder begründete Einwendungen erheben, dessen Belange von dem jeweiligen Vorhaben betroffen sind. Dies kann auch noch bis zwei Wochen nach Ende der öffentlichen Auslegung erfolgen. Einwendungen per E-Mail sind grundsätzlich nicht möglich.

Stellungnahmen und Einwendungen

Der Vorhabenträger erhält nach Ablauf der Fristen sämtliche Stellungnahmen und Einwendungen zur Gegenäußerung. Das heißt, er kann seinerseits eigene Stellungnahmen zu den Äußerungen von Bürgern oder Trägern öffentlicher Belange abgeben.

Erörterungstermin

Gibt es solche Gegenäußerungen, setzt die Planfeststellungsbehörde einen öffentlich bekannt zu machenden Erörterungstermin an, bei dem die Gelegenheit besteht, die Stellungnahmen und Einwendungen mit dem Vorhabenträger zu diskutieren. Die Betroffenen können ihre Stellungnahmen und Einwendungen mündlich vortragen, während der Vorhabenträger gefordert ist, die Argumente für seine Planung darzulegen und zu prüfen, ob auf die einzelnen Einwendungen zum Beispiel durch Umplanungen oder Ergänzungen eingegangen werden kann.

Mit dem Ende des Erörterungstermins ist auch die Anhörungsphase beendet. Eine abschließende Entscheidung trifft die Planfeststellungsbehörde im Nachgang zum Erörterungstermin.

Zusätzlich zur Beteiligung bei Planfeststellungsverfahren gibt es Regelungen zur so genannten »frühen Öffentlichkeitsbeteiligung«. Demnach soll der Vorhabenträger bereits vor Beginn des eigentlichen Verfahrens die betroffene Öffentlichkeit über die Ziele von Vorhaben und die Mittel der Umsetzung informieren. Damit soll Transparenz geschaffen, Akzeptanz gefördert und die Planung optimiert werden.

Hier gilt das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes, Paragraf 25: »Die Behörde wirkt darauf hin, dass der Träger bei der Planung von Vorhaben, die nicht nur unwesentliche Auswirkungen auf die Belange einer größeren Zahl von Dritten haben können, die betroffene Öffentlichkeit frühzeitig über die Ziele des Vorhabens, die Mittel, es zu verwirklichen, und die voraussichtlichen Auswirkungen des Vorhabens unterrichtet (frühe Öffentlichkeitsbeteiligung). …«

Der VDI Verein Deutscher Ingenieure hat für die Praxis früher Beteiligung gemeinsam mit anderen Einrichtungen die Richtlinie »VDI 7000 Frühe Öffentlichkeitsbeteiligung bei Industrie- und Infrastrukturprojekten« erarbeitet.

Auch in der so genannten Bauleitplanung auf kommunaler Ebene ist die Beteiligung der Öffentlichkeit vorgeschrieben. Hier gilt Bundesrecht, nämlich § 3 des Baugesetzbuches (BauGB).

Das Gesetz sieht eine zweistufige Beteiligung vor, die erstens eine frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung durch Information zum Beispiel auf öffentlichen Veranstaltungen und zweitens eine öffentliche Auslegung mit Möglichkeiten der Stellungnahme zum Planentwurf umfasst. Bei der frühzeitigen Beteiligung werden die allgemeinen Ziele und Zwecke der Planung vorgestellt; je nach Planungsstand kann auch schon ein erster Planentwurf Gegenstand sein. Dabei sollen auch sich wesentlich unterscheidende mögliche Lösungen und die voraussichtlichen Auswirkungen der Planung dargelegt werden.

Die Kommune entscheidet in dieser Phase selbst, in welcher Form sie die Beteiligung durchführt. Neben den verbreiteten Bürgerversammlungen und öffentlichen Aushängen wird zunehmend das Internet genutzt.

Die öffentliche Auslegung hingegen, also die zweite Beteiligungsstufe, muss den Bürgern Gelegenheit zur Stellungnahme zu einem konkreten Planentwurf mit Darstellungen oder Festsetzungen. An sie schließt sich das Kernstück jeder Bauleitplanung an, nämlich die abschließende Abwägung der berührten öffentlichen und privaten Belange unter Berücksichtigung aller Stellungsnahmen. Diese erfolgt durch einen Ratsbeschluss in öffentlicher Sitzung.

Bei der Aufstellung von Regionalplänen gilt im Prinzip ein ähnliches Verfahren wie zur Bauleitplanung beschrieben. Bei der Aufstellung von Regionalplänen ist gemäß § 10 des Raumordnungsgesetzes in Verbindung mit § 6 des Sächsischen Landesplanungsgesetzes die Öffentlichkeit zu unterrichten und ihr Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.

Neben der Auslegung in öffentlichen Behörden ist der Entwurf ins Internet einzustellen. Die Regionalen Planungsverbände in Sachsen bieten diese Beteiligungsform bei der Fortschreibung der Regionalpläne ebenso an.

Informelle Beteiligungsverfahren zur Beratung und zum Meinungsaustausch

Informelle Beteiligungsverfahren setzen auf Diskussion oder auf Vorschläge zu mehr oder weniger konkreten Themen oder Projekten. Es handelt sich dabei nicht um Verfahren, mit denen Bürger über Themen oder Vorhaben entscheiden. Dies ist grundsätzlich den gewählten Parlamenten bzw. Gemeindevertretungen vorbehalten, mit Ausnahme direktdemokratischer Verfahren, wie den Bürger- oder Volksentscheiden auf Kommunal- bzw. Landesebene.

Sinn und Zweck der informellen Beteiligungserfahren ist es, dass Politiker oder Verwaltungen in einem Land oder einer Gemeinde ein Meinungsbild oder konkrete Vorschläge zu einem Thema oder einem Vorhaben erhalten.

Der Bürgerdialog ist ein Format für größere Gruppen (20 - 100 Personen). Dabei diskutieren die Teilnehmer in mehreren aufeinanderfolgenden Gesprächsrunden und stimmen abschließend über die erarbeiteten Positionen ab. Das Ergebnis der Diskussion und der gemeinsamen Arbeit wird der Politik, aber auch der Öffentlichkeit bekannt gemacht und mit ihr diskutiert.

Funktion

Im Bürgerhaushalt nehmen Bürger an der Erstellung des Entwurfs für den Gemeindehaushalt teil. Im Unterschied zu anderen Beteiligungsverfahren stehen im Zentrum dieses Beteiligungsverfahrens finanzielle Aspekte. Die Bürger entscheiden entweder auf der Grundlage einer Diskussion im Rahmen besonderer Treffen, oder online, bzw. auf der Grundlage von Kombilösungen. Beim Bürgerhaushalt sollte es sich um einen auf Dauer angelegten Prozess handeln. Die Verwaltung muss über den Umgang mit den Ergebnissen und über die Diskussion im Rat Rechenschaft ablegen.

Ablauf

Zunächst informiert die Kommune die Bürger über den Haushalt, d.h. die Einnahmen und Ausgaben. Anschließend können die Bürger in öffentlichen Versammlungen oder über das Internet Vorschläge einbringen und angeben, wofür das Geld vorrangig ausgegeben werden soll. Diese Vorschläge werden dann von der Verwaltung auf ihre Machbarkeit sowie Kosten oder Einsparungen hin geprüft und anschließend zur Diskussion und Beschließung in den Gemeinderat eingebracht. Zum Abschluss berichtet der Rat, welche Vorschläge der Bürger angenommen und umgesetzt werden.

Auswahl

Beim Bürgerrat werden mit zufällig ausgewählten 12 bis 18 Bürgern einer Gemeinde, einer Region oder eines Landes Lösungen für konkrete Herausforderungen ausgearbeitet. Er ist, wie auch die übrigen informellen Verfahren, ein Instrument der Beratung und der Zusammenarbeit von Bürgern, Politik und Verwaltung. Durch die Teilnahme am Bürgerrat beschäftigen sich Menschen eigenverantwortlich mit den Problemen ihrer Lebenswelt und suchen selbst nach möglichen Lösungen.

Themen

Bürgerräte können, je nach Zielsetzung oder Thema, in verschiedenen Formen und mit verschiedenen Teilnehmergruppen durchgeführt werden. Zu einem Bürgerrat kann themenbezogen (konkretes Projektvorhaben, bestimmtes Politikfeld) oder offen eingeladen werden. Das gemeinsam entwickelte Statement wird anschließend öffentlich präsentiert und mit Politik, Verwaltung und Bürgern diskutiert. Danach löst sich der Bürgerrat wieder auf und ist damit auch keine Konkurrenz zum bestehenden politischen System, sondern eine sinnvolle Ergänzung.

Zusammensetzung

Ein Bürgerrat wird meist aus einer repräsentativen Zufallsauswahl an Bürgern zusammengesetzt, so dass »ganz normale« Personen im Rat vertreten sind und nicht Vertreter von Interessensgruppen. Ebenso wird durch die Zufallsauswahl erreicht, dass unterschiedliche Interessen und Ansichten an einem Tisch Platz finden.

Quelle: Büro für Zukunftsfragen, Amt der Vorarlberger Landesregierung

Die Planungszelle eignet sich insbesondere für die Planung konkreter Vorhaben auf kommunaler Ebene.

Verfahren

Eine Planungszelle ist eine Gruppe von ca. 25 zufällig ausgewählten Bürgern, die für circa eine Woche Lösungsvorschläge für ein vorgegebenes Planungsproblem zu erarbeiten. Die Themen sollten konkret und angemessen dimensioniert sein. Die Ergebnisse werden in einem so genannten Bürgergutachten zusammengefasst und politischen Entscheidern (z.B. Stadträten oder Kreistagen) als eine Grundlage für Beratungen und Entscheidungen zur Verfügung gestellt.

Teilnehmer

Je mehr Menschen sich äußern oder über ein Thema diskutieren, desto höher ist die Wahrscheinlichkeit, dass dabei die verschiedenen Meinungen oder Interessen zum Ausdruck kommen können. Um diese Repräsentativität zu erhöhen, arbeiten in der Regel mehrere Planungszellen parallel zum gleichen Thema. Zudem wird bei der Auswahl der Teilnehmer darauf geachtet, dass möglichst alle in der Sache kontroversen Meinungen vertreten sind und dargestellt werden können. Um Meinungsführerschaften zu reduzieren, wird die Planungszelle immer wieder in wechselnde Kleingruppen (z.B. fünf Gruppen à fünf Personen) unterteilt.

Moderation

Bei ihren Beratungen werden die zufällig ausgewählten Bürger durch professionelle Moderation unterstützt. Erforderliche fachliche Informationen zum jeweiligen Thema gewinnen die Teilnehmer durch Anhörung und Befragung von Fachleuten und Vertretern von jeweiligen Interessengruppen.

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